来源：南京卓远
自2020年9月我国在联合国大会上提出“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标以来，我国对于如何逐步实现“双碳”目标不断释放出政策“加码”信息。
一、碳达峰碳中和“1+N”政策体系逐步落实
近日中共中央 国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称“《意见》”），以及随后国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称“《方案》”），标志着我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系构建快速实现逐步落实。
其中，《意见》为碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，起到统领作用，《方案》则是“N”中为首的政策，均属于“双碳”工作中的顶层设计。根据新华社对国家发展改革委负责人的采访，后续还将在多个领域出台实施方案和保障方案（如表1所示），进一步完善“1+N”政策体系。
表1 碳达峰碳中和“1+N”政策体系
二、《意见》的逻辑架构与要点
《意见》用了十三部分、三十七条内容从总体概括、产业层面、支撑体系、保障体系等四个方面对实现“双碳”目标提出指导意见。
（一）总体概括，重点对“双碳”目标进行年度分解
《意见》前三部分从总体要求、主要目标、发展思路等方面对实现“双碳”目标提出要求。
其中总体要求部分提出了开展“双碳”工作的五大原则：“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”（如图1所示）。
图1 实现碳达峰、碳中和目标应坚持的五大原则
主要目标部分则重点对于如何逐步实现碳达峰碳中和提出了2025年、2030年、2060年各阶段目标（如表2所示），在相关具体目标中，2025年、2030年的大多数目标值在2020年底气候雄心峰会、2021年政府报告等前期文件中已有所提及，而《意见》中对于2060年的具体目标值，“非化石能源消费比重达到80%以上”则是首次提出。
表2 《意见》对“双碳”目标的年度分解
“推进经济社会发展全面绿色转型”可以认为是一个整体的发展思路，从规划引领、区域布局、生产生活方式三个层面提出要求。其中规划引领部分要求将碳达峰、碳中和目标全面融入中长期及各层级各类发展规划中，保持目标方向的一致性；区域布局部分重点提及在京津冀、长江经济带、粤港澳、长三角、黄河流域等区域发展战略中强化绿色低碳发展要求；生产生活方式部分则提出通过“加快发展循环经济”“扩大绿色低碳产品供给和消费”“把绿色低碳发展纳入国民教育体系”等方式达到凝聚全社会共识、全民参与的效果。
（二）产业层面，突出能源、交通运输、建筑等行业
《意见》第四至七部分以产业结构调整和三大重点行业的低碳发展为重点。其中，产业结构调整重点从两个方向发力：一是严格压制高能耗高排放的产业项目；二是大力推进绿色低碳产业的发展。对于能够对“双碳”目标形成重要影响的具体产业，重点选取了能源、交通运输、建筑三大行业阐述指导了低碳发展方向与举措。
1、能源：双控提效为原则、两类能源为重点、体制机制为保障
能源绿色低碳发展是实现“双碳”目标的关键。《意见》从五个角度对“加快构建清洁低碳安全高效能源体系”提出了方向：前两个角度可以归为原则类，即控制能源消费强度和总量、提升能源使用效率；其次为对石油、煤电等化石能源消费的严格控制，以及对“风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能非化石能源”的积极发展；最后从电力市场化改革、电网体制改革等体制机制改革等保障类环节提出指导意见。
2、交通：结构优化为引导、工具推广为手段、出行理念为落实
《意见》对“加快推进低碳交通运输体系建设”提出三项重点任务，其中“优化交通运输结构”主要起到引导作用，通过“建设综合立体交通网”等措施，能够使各类交通运输方式合理组合，达到节能减排的效果。“推广节能低碳行交通工具”替换高耗能高排放老旧车船则是促进交通行业低碳发展的重要手段。“积极引导低碳出行”则从出行理念层面入手，通过“大容量公共交通基础设施建设”、“城市慢行系统建设”等方式引导市民将低碳落实到生活中。
3、建筑：以城乡建设串联建筑行业上下游
建筑行业对于碳排放的影响关键不在于建造过程，而在于上下游，因此《意见》以“提升城乡建设绿色低碳发展质量”将建筑行业上下游串联起来，从上游的城乡规划建设管理、到中游的节能低碳建筑建设、到下游的供暖、供水等建筑用能结构优化，分别提出了低碳发展的指示。
（三）支撑体系，重点明确科技的重要性
《意见》第八至十部分可以归为实现“双碳”目标的支撑体系，包括科技、碳汇、对外开放等方面。当下，我国实现“双碳”目标最重要的是“减碳”，其次是“碳汇”，而与此同时，与地球村的其他国家地区共同推进绿色低碳发展，则是确保我国在全球生态文明建设中发挥大国风范与责任担当的关键。
科技方面来看，“加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用”是解决我国实现“双碳”目标一系列阻碍的重要手段，《意见》重点明确了多项基础研究、前沿技术、适用技术等类别的科研重难点，并且多以“减碳”为目标，任何一项突破都将对“双碳”目标实现提供有力支撑。
碳汇方面来看，“持续巩固提升碳汇能力”是从生态系统自身加强方面支撑“双碳”目标。鉴于当前“减碳”是根本而“碳汇”更多是补充，因此“碳汇”在《意见》中的篇幅也相对较少，以“巩固生态系统碳汇能力”“提升生态系统碳汇增量”为主，具体内容多是我国目前已经在开展的生态文明建设工作。
对外开放方面来看，强调在对外开放活动中提升绿色低碳发展水平。例如在贸易方面，严控高能耗高排放产品出口、扩大绿色低碳产品或服务进口。再如，在“一带一路”这一我国倡导的国家级顶层合作建设中，也突出 “开展清洁能源开发利用”、深化“绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作”。此外还强调应当“加强国际交流与合作”，包括积极参加国际谈判、维护我国发展权益，以及履行有关国际公约协定等，同时也强调要“积极参与国际规则和标准制定”。此次新华社在发布《意见》全文时，同步还发布了英文版全文，这不仅将有助于我国在即将召开的联合国气候变化大会（COP26）上发挥积极影响，也将有助于我国在国家交流与合作方面提高对外开放的绿色低碳发展水平。
（四）保障体系，重点强调四大政策机制的健全完善
《意见》第十一至十三部分可以归为实现“双碳”目标的保障体系，包括法规标准、政策机制、组织实施方面。其中政策机制又涉及到投资政策、金融政策、财税政策、市场化机制等。
在投资政策方面，《意见》明确了“双碳”目标下的投融资政策引导倾向：一是“严控煤电、钢铁、电解铝、水泥、石化等高碳项目投资”；二是“加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等项目的支持力度”；三是强调“国有企业要加大绿色低碳投资”。
在金融政策方面，《意见》强调发展绿色金融，并明确提及了：碳减排货币政策工具、绿色信贷、绿色权益融资、绿色债券、国家低碳转型基金、绿色低碳产业投资基金等金融产品或工具。
在财税政策方面，《意见》从政府采购绿色低碳产品、落实环境保护等税收优惠、完善电价体系等方面做出部署。
在市场化机制方面，《意见》则明确提出了加快建设全国碳排放权交易市场，包括逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理等方面的要求。
三、《意见》对城投业务发展的启示
《意见》明确提出“国有企业要加大绿色低碳投资”，结合《意见》重点提及的能源、交通、建筑三大行业的绿色低碳发展要求和指示，我们认为《意见》对于城投企业而言，也将为相关业务发展提供思路。
（一）新能源：风电、太阳能是重点，电网、储能、氢能也迎来契机
《意见》中专门提出了到2030年“风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的发展目标，而截至2020年，国内风电、太阳能发电总装机容量为5.3亿千瓦，意味着未来十年国内风电、太阳能合计的年均新增装机规模达到67GW及以上，具有十分广阔的发展空间。
对此国家能源局也有相关政策部署，例如今年年初在《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知（征求意见稿）》中提出，要启动“千乡万村驭风计划”和“千乡万村沐光行动”，积极推进分布式光伏发电和分散式风电建设；并在今年6月正式发文组织在全国开展整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点。由此可以推断我国光伏、风电有望进一步大规模发展，城投企业可以结合自身实际考虑是否、如何介入相关产业链环节。
此外，《意见》还明确提出要构建以新能源为主体的新型电力系统，这预示着特高压、配网等电网建设有望加强，储能等调峰资源也将加快发展以满足新能源大规模建设的需求。同时，氢能作为一种具有较大潜力的清洁能源和储能品种，也在《意见》中也得到了政策支持，如“统筹推进氢能‘制储输用’全链条发展”。
（二）低碳交通：配套基础设施建设需求巨大
从《意见》推进低碳交通运输体系建设的三项重点任务来看，相关基础设施建设也具有巨大的建设需求。一是构建综合立体交通网所需的铁路、水路运输及其交通基础设施，如铁路电气化改造等；二是新能源和清洁能源车船相关的基础设施，如充换电网络体系、加氢站等；三是公共交通基础设施，包括“城市轨道交通、公交专用道、快速公交系统等大容量公共交通基础设施”以及“自行车专用道和行人步道等城市慢行系统”的建设。
（三）城乡建设：市政基础设施节能改造、供暖为重点
对于城乡建设绿色低碳发展，在中央发布的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》中已进行了细化要求，在《意见》中则稍显概括简略，但也突出了城乡建设绿色发展的重点，对于城投企业业务发展而言，可以关注的领域有：“城镇既有建筑和市政基础设施节能改造”“建筑屋顶光伏”“热电联产集中供暖”“工业余热供暖”“热泵、燃气、生物质能、地热能等清洁低碳供暖”等。
